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为长江经济带绿色发展提供司法保障

□杨传梅 刘斯

长江经济带建设是国家新区域发展战略的重要组成部分,有别于传统不平衡、不协调、不可持续的粗放掠夺式开发模式。新时期长江经济带建设要求将生态环境保护放在首位,实现绿色发展、协调发展和创新发展。

一、长江经济带生态环境现状

2006年到2014年以来,长江流域水质总体较好,I—III类水质占比从2006年的55.1%上升到88.1%,劣V类、IV类水质占比下降明显。2014年,全国重点流域共排放废水474.7亿吨,较上年上升2.4%,其中长江流域便达到234.0亿吨,几乎占全国重点流域排放量的一半。此外,化学需氧量、氨氮、工业石油类、工业挥发酚、工业氰化物、工业重金属排放量均占重点流域污染物排放总量的40%左右,是我国重化工业的密集带。

二、长江经济带生态环境现状存在的问题

(一)行政部门多头管理、职能交叉现象严重。虽然《水法》明确规定了国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,但没有明确规定流域管理机构与相关行政管理部门的管理事权划分范围。具体到长江经济带中,其流域主要管理机构为长江水利委员会,下辖长江水资源保护局。长江水利委员会的职能又与环保、市政等部门职能重合,地方政府也有一套相应的治理职能部门,导致地方与流域管理部门职能重叠,使得管理和执法效率大打折扣。

(二)跨区域生态环境纠纷解决困难。随着国家和地方对长江经济带绿色发展的重视,地方政府间也开展了许多富有成效的区域环境保护合作探索。从司法层面而言,这些政府间的合作协议并不能作为跨区域环境纠纷司法审判的法律依据,使得在跨区域环境事故和环境纠纷发生后,仍然只能依靠相关地方政府协商解决。而政府间的谈判、协商最大的局限在于其商议的结果不具有强制执行力,虽然政府系行政主体,但终究缺少制度化的保障。面对跨区域的环境纠纷,一方面很难确定有管辖权的法院,另一方面法院面对这类纠纷也缺少审判的法律依据和完善的处理程序,导致公民的司法救济权利难以保障。

三、长江经济带绿色发展司法保障制度的完善

习近平总书记在十九大报告中提出:“以共抓大保护、不搞大开发为导向,推动长江经济带发展。”强调保护优先,坚持绿色发展的理念。

(一)长江经济带生态环境责任制度。法律责任是指公民、企业、政府及其工作人员等,违反法律法规规定,不履行相应义务,或实施了法律法规禁止行为,从而对其造成的损害承担相应赔偿、补偿或惩罚的责任制度;政府环境责任,主要指法律规定的政府部门在生态环境资源保护和治理方面所承担的义务与权利,以及因政府部门违反上述义务与权利的法律规定而承担的法律后果;环境民事责任主要强调的是恢复和补偿等经济性义务,如企业或个体工商户向江河、湖泊等水体排放污染物,要根据其排放污染物的种类、数量、浓度等因素以及排污费征收标准缴纳排污费。完善的长江经济带生态环境法律责任制度,可以有效约束和规范经济带各相关主体的环境行为,对保障长江经济带绿色发展能够起到很好的推动作用。

(二)长江经济带绿色发展纠纷解决制度。结合长江流域环境纠纷的特点,首先,明确诉讼主体的范围、诉讼的主管与管辖、证明责任的分担等。对于跨行政区域的环境纠纷,从方便诉权和审判权行使角度,应当由专门法院进行管辖。其次,完善长江经济带环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是实现公民环境权、环境公众参与、保障公共环境利益的主要诉讼方式,是“以第三种调整机制为主、充分发挥生态环境保护公益组织等社会中间层的作用,综合考虑行政调整、市场调整、社会调整三种调整机制的作用”的新型诉讼制度。长江经济带绿色发展由于跨越行政区域众多、且涉及到航运船舶污染、环境污染、生态破坏、水资源纠纷等众多方面,更需要完善的环境公益诉讼制度保障公民环境权的行使。

(作者通联:荆门市人民检察院民事检察部)


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